依法行政法律讲座--对某市行政机关全体行政执法人员
主讲：解建泳律师
大家好！
很高兴能和大家一起学习一些行政法相关的知识。今天共同学习的是依法行政的相关内容。今天主要讲个三个方面的内容，第一个是行政主体（包括行政机关、行政主体）；第二是行政行为；第三是依法行政的基本要求；如果时间允许，我们再共同学习行政执法中证据的重要性及证据在行政复议、行政诉讼程序中的作用。
第一
行政主体。
我们首先要了解行政法、行政及行政法律关系中的主体等问题。
行政法，是调整由于国家行政权的作用而发生的行政关系的法律规范的总和。行政法的调整对象是行政关系，行政关系是国家行政机关实现其行政职能的社会形式，是国家行政机关在实施国家行政管理过程中发生的社会关系的总称。
行政法法律渊源的主要种类 （表现形式）
1、宪法；2、法律；3、行政法规；4、地方性法规；5、自治条例和单行条例；6、规章，分为国务院部门规章和地方政府规章；7、国际条约和协定；8、法律解释。
行政法意义上的行政是指公共行政。主要是研究作为国家机关的行政机关运用行政权的过程。国家行政的主要特点是：1、职权法定性。2、执行性。3、公共性。4、强制性。
上面讲了行政法律关系，就有各种主体的参与，包括行政机关与相对人双方之间、多方之间行政法律关系主体，也就是那些参与到行政关系中的法人和自然人。
如：交警处罚违章，人民警察是行政主体，违章者是相对人；
工商部门处罚违法经营的企业，经营者
这些都称作行政法律关系主体
我们下个定义：是指在行政法律关系中享有权利和承担义务的参加人。
具体有分为行政主体和行政管理相对人
行政主体(1)在行政法律关系中享有行政权利，与履行行政管理职责的主体，也就是行政主体，包括行政机关与法律、法规授权的组织；
行政管理相对人（2)在行政法律关系中处于行政管理相对人地位，接受行政主体的行政管理并通过自己的行为影响行政管理活动的主体，主要是各种行政管理相对人，包括公民、法人和其他组织。
我们这里主要讲一下行政主体，即行政执法活动的实施主体也就是享有行政权利，与履行行政管理职责的主体既行政主体都包括那些：
（一）行政机关
是指为了实现行政管理目的而依法设置的，享有行政管理的职权和职责，能够独立实施行政管理活动并能独立承担相应法律责任的组织。是最重要的行政主体。
举个例子
案例1：某煤矿不服某乡政府停产整顿决定案
【案情】
某煤矿是某市一家集体所有制煤矿企业，由该市矿山乡企业办、矿山中学等七家单位开办。由于相邻的某锑矿（无采矿许可证）与该煤矿互相争夺矿产资源，造成安全隐患。1998年4月7日，该市人民政府办公室召集市乡镇企业局、市地矿局、市农委协商某煤矿与某锑矿资源问题。同日，某乡政府向该煤矿发出通知，决定从即日起，对该煤矿进行停产整顿，未整顿好之前该煤矿不得擅自组织或强行生产，否则造成的一切后果自负。该煤矿不服某乡政府作出的停产整顿决定，向人民法院提起行政诉讼。
原告某煤矿诉称：被告某乡政府的停产整顿决定超越职权，侵犯了原告的经营自主权，请求予以撤销，并由被告赔偿原告职工工资3万元及一切损失。被告某乡政府辩称：某煤矿属于该乡政府兴办，乡政府有权决定自己的企业停产，这是所有权人对企业依法行使经营管理权。
法院审理认为：被告某乡政府决定原告某煤矿停产整顿，没有法律依据，其行为超越了职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第4目的规定，撤销被告某乡政府1998年4月7日责令原告某煤矿停产整顿的决定。
【案例分析】
本案涉及行政机关的职权法定原则。根据合法行政原则的要求，行政管理的一切活动都必须遵守法律规定，包括行政管理的主体、程序、依据、内容等方面。这其中首先必须具备的是行政机关具有法定职权，即具有法律明确授予的行政管理职权，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不能进行行政管理活动；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关社会事务的行政管理权。否则都属于行政越权，是违法行为。
本案争议的焦点是被告停产整顿决定的合法性。《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《矿上安全法》第四十四条规定：“已经投入生产的矿山企业，不具备安全生产条件而强行开采的，由劳动行政主管部门会同管理矿山企业的主管部门责令限期改进，逾期仍不具备安全生产条件的，由劳动行政主管部门提请县级以上人民政府决定责令停产整顿或者有主管部门吊销其采矿许可证和营业执照。”据此规定，对矿山企业行使停产整顿处罚权的主体是县级以上人民政府，而非乡镇人民政府。被告某乡镇政府对原告作出停产整顿决定超越法定职权，即下级行政机关行使了上级行政机关的职权。
【法律评语】
职权法定，越权无效，应该是依法行政的第一层含义。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施。下面例子中某乡政府超越职权范围行使管理职能，违反了合法行政原则。最终人民法院对其违法行为予以撤销是正确的。
（二）依授权行使行政职能的组织
法律、法规授权的组织，是指根据具体法律、法规的授权，依法履行行政管理职能的非行政机关的组织。
社会团体，企业、事业组织，基层组织。
如：北京大学等；
（三）依委托行使行政职能的组织
行政委托，是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能，办理某种行政事务。
不是行政机关，受委托的组织； 委托—（举例）
（四）行政管理相对人
是指自身权益受到行政主体行政管理行为的影响，在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人。
案例2：某铁路分局诉某市工商行政管理局行政处罚决定案
【案情】
2001年8月10日，某市工商行政管理局根据举报，对某铁路局的某铁路分局下属某站是否存在向托运人强行收取保价费和延伸服务费等违法行为予以立案，并于当日委托某工商分局进行调查。调查中，该工商分局向某站站长、收费员及该区某石墨矿等多家托运人调取了相关证据。2001年10月25日，某市工商行政管理局向该站送达了听证通知书，书面告知了对该站作出行政处罚决定的内容、事由、法律依据，及其享有的陈述、申辩、申请听证的权利和期限。该站在规定期限内提出了听证申请。2001年11月30日，某市工商行政管理局组织召开了有该站参加的听证会。2001年12月31日，某市工商行政管理局根据所调查的证据，以该站向托运人强行收取了保价费和延伸服务费，排挤其他经营者的公平竞争，违法了《反不正当竞争法》第六条的规定为由，依据国家工商行政管理局工商公字（2001）第179号文件的精神，认定该站为行政处罚对象，依据《反不正当竞争法》第二十三条，对该站作出责令其立即停止违法行为、罚款15万元上缴国库的某工商处字（2001）第92号行政处罚决定。该决定于当日送达该站。该站不服，于2002年1月9日向法院提起行政诉讼。审理中，该站以其不具备行政诉讼原告资格为由申请撤诉，准许撤诉后，该所属的某铁路局的某铁路分局向法院提起行政诉讼，要求撤销某市工商行政管理局所作行政处罚决定。
【案例分析】
根据《行政诉讼法》第四十一条第一项，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。
1、某站无权作为本案的原告。因为其不属于法人或者其他组织。某铁路分局是依法到工商行政管理部门注册登记，取得了企业法人营业执照，有权作为本案的原告。某站隶属于该铁路分局，其收取的费用统一上缴分局，但未办理工商营业执照，根据当时适用的最高人民法院《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》第40条关于“其他组织”的规定，该站不属于法人或者其他组织。
2、该站不能作为行政对象。因为：
（1）某市工商行政管理局所作行政处罚决定书认定该站为行政处罚对象，所依据的文件是——国家工商行政管理局工商公字（2001）第179号《对火车限制竞争行为行政处罚当事人认定问题的答复》，这属于其他规范性文件，且该规范原本是针对某一省火车站、铁路分局、铁路局均未按国家有关规定办理企业法人登记或营业登记的具体实际作出的。
而本案中的某省与上述某省不同，该铁路分局已经依法领取了企业法人营业执照。
（2）《行政处罚法》第三条对行政处罚的对象已作出了明确的规定，即受到行政处罚的是实施了违反行政管理秩序行为，应当给予行政处罚的公民、法人或者其他组织。同时，《反不正当竞争法》第二条第三款规定，参与不正当竞争的经营者是指从事商品经营或者营利性服务的法人、其他经济组织和个人。而该市工商行政管理局依据的规范性文件与上述两个法律相抵触，因此，该市工商行政管理局将某站作为行政处罚对象是错误的。
【法律评语】
合法行政的第一项要求是主体合法，行政管理相对人有资格作为行政执法活动针对的对象。随着现代民主法治的发展，在行政管理活动中，行政管理相对人已经摆脱完全被动的地位，可以通过各种途径、方式，参与行政管理，表达自己的意见和建议，影响行政主体的行政决策过程，并可以通过行使自己的法定权利启动对行政行为的监督和制约机制。行政管理相对人参与行政管理过程，已成为保证行政管理活动合法、公正、效率的重要因素。行政诉讼的原告范围基本上与行政管理相对人的范围是一致的，因此，具体行政行为的行政管理相对人主要是与具体行政行为有法律上利害关系的人。
第二个大问题 行政行为
概念
是指享有行政职权的行政主体实施的产生行政法律效果的行为就是——行政行为。行政行为以其对象是否特定为标准，可以分为抽象行政行为和具体行政行为。
行政行为分为：
（一）行政立法
是指特定的国家行政机关根据法定权限并按照法定程序制定和发布行政法规和行政规章等规范性文件的活动及其结果。
（二）行政决定—— 表现在对突发事件的处置。
（三）行政许可
是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。
案例1：某小区149名业主诉某市规划委案
【案情】
从2000年5月至2002年11月，方某等149位原告相继在某住宅小区购买商品房。该小区是位于某市某区的一个比较高档的住宅小区。买房时，业主们被告知小区里将建有一个700平方米大的幼儿园，依照该市规划委批准的（2001）规建字0265号规划许可证（以下简称原规划），小区里7号楼的规划用途为“幼儿园、办公室、变电室”。到2003年底，业主们突然得到一个意外的消息，孩子们可以就近在小区里上幼儿园的念想泡汤了——某房地产开发公司已经将7号楼以商业用房的形式整体售出，而且买主打算在7号楼开设“洗浴中心”。进一步打听，业主们得知，按照该市规划委2002年12月26日作出变更的（2002）规建字1798号规划许可证（以下简称1798号规划），7号楼的规划用途为“办公、变电室”，并不是什么洗浴中心。而且，该市规划委作出变更主要是依据了该区教委出具的《关于某小区配套意见书》，该建议书写道：“建筑面积700平方米的配套幼儿园，面积较小，不易办学，建议取消配套。”业主们一直认为，规划是否变更，应由规划部门决定，该区教委无权作出任何意思表示，其出具“意见书”的行为超出了法定职责权限。幼儿园既然已经规划，业主便享有了相应的权益，该市规划委片面的依据区教委的这份“意见书”变更规划，这一具体行政行为的作出显然是缺乏法律依据的，侵害了原告方的合法权益。149名业主诉至法院，请求撤销该市规划委作出的1798号规划，恢复原规划中的700平方米的幼儿园。
【案例分析】
本案存在以下问题：
1.被告举证不能，应当承担败诉责任
本案的争议焦点就是被告该市规划委变更规划的具体行政行为是否合法。在审理过程中，被告只是出具了“具有核发《建设工程规划许可证》职权”的法律依据，未能出具变更或改变规划的程序规定，也未能在法定期限内向法庭陈述清楚其变更涉案项目规划的具体程序、符合审批程序的相关立案、审核的证据以及法律依据。在法官的质询下，被告代理人也承认，变更规划并无前置审批程序，主要是依申请而审批，同时也会听取一些专业部门（区教委）出具的意见。
根据我国《行政诉讼法》第32条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。由此可知，被告是举证责任的主体，需要提供证据证明其具体行政行为具有合法性。被告必须提供据以作出行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，而且所提供的证据必须是在作出行政行为时已经收集的。
根据2002年5月23日实施的建设部第七部委颁发的《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》的有关规定，“房地产开发项目规划项目一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划主管部门在审批其变更前，应当进行听证”。而本案中7号楼的规划用途先后两次变更，该市规划委都没有举行过听证，没有征求过包括原告在内的广大业主的意见，显然是违反了上述法律规定。同时，我国《行政诉讼法》第32条、《最高院关于执行（行政诉讼法）若干问题的解释》第26条和《最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条第1款，对于行政诉讼中被告的举证责任进行了明确规定，被诉行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的法律依据。
因此，该市规划委作出变更规划许可的行为证据不足，最终被法院判决予以撤销。
2.被告变更规划不符合法定程序
本案属于应当听证而未听证的情形。某小区的7号楼在原规划许可证中，用途为“幼儿园、办公室、变电室”。而幼儿园的规划是其吸引业主们购买房产的重要原因，它涉及到小区业主们的重大切身利益。因此，市规划委要变更规划许可，就应当有相当重大的理由。在本案中，听证程序有助于实施更为有效的行政管理。变更规划会不会对居民产生影响，仅仅由行政部门来裁定是不现实的，居民的意见才是比较真实客观的评判标准。在事实上，将教育配套设施改建为商品场所，对居民的实际生活肯定会产生一定的影响。被告在变更规划的问题上没有依据法律规定的程序来进行，当然要承担由此引起的法律后果并承担相应的法律责任。
3.本案不能直接适用《行政许可法》
本案被告某市规划委变更规划时，我国的《行政许可法》尚未颁布。根据一般法理原则，本案就不能直接适用《行政许可法》。但是，我国《行政许可法》所确立的法治精神以及“公开、公平、公正”的法律原则，应该是体现在行政法的基本原则中的，即行政机关应依法行政。同时，这一原则也是宪法精神的体现。《行政许可法》中的“便民原则”，在其他法律法规中都有所体现，比如“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证”。本案中的政府规划部门在变更规划时既没有体现出“便民原则”的精神，也没有依照法律规定的听证程序去执行，导致对民意的忽视，行政机关为此应当承担相应的法律责任。
【法律评语】
本案是2004年7月1日我国《行政许可法》实施后某市首例行政机关败诉的行政许可案件。法院依法判决撤销被告市规划委向第三人某市房地产开发公司核发的1798号规划许可证。这个结果其实与国家及该市关于城市规划的法律法规中，既没有变更规划或改变规划的程序性规定，也没有对听证程序作出具体明确的规定有直接的关系。这也就成为了本案中的被告在法庭上始终拿不出支持其具体行政行为的法律依据的原因。本案给我们做了一个善意的提示，应尽快完善相关法律规定，以避免陷入尴尬的境地。从本案还应该看到，城市规划制度在实施过程中面临诸多问题。因变更规划不合法，规划部门成为行政诉讼的被告，探究其中的原因，一是行政主管部门欠缺依法行政的意识和能力；二是我国城市规划法律法规在立法上存在着真空和盲点，有待进一步细化和完善。
听证 影响公民、法人其他组织生活、生产的事情，通知，五日内申请，应当在二十日内组织听证。
（四）行政处罚
是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人就其违反行政法律规范、但尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。
案例2：市民“拍违照片”能否成为行政处罚的证据
【案情】
为了发动群众力量打击车辆违章，某市公安局于2003年7月15日发布了《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》（以下简称《通告》），让市民充当“义务监督员”，对违章车辆进行拍摄并以照片的形式向公安局部门进行检举，检举者可获得一定奖励。2004年3月5日，赖某收到市公安局交通警察支队机动大队开具的“公安交通管理行政处罚决定书”，该决定书以市民孔某提供的照片为证据，认定赖某的车辆违反交通标志、标线规定，决定对其处以100元罚款。赖某不服，认为市公安局把群众提供的违章线索作为行政处罚的依据不妥，证据收集必须由获得法定授权的行政机关来进行。赖某向市公安局提起行政复议申请，请求审查并撤销上述通告，同时请求撤销该交通警察支队机动大队对其作出的处罚。市公安局经过复议认为：《通告》合法，但交警部门认定赖某违章的法规依据不正确，遂裁定撤销该交警支队的处罚决定。该市某区人民法院一审驳回赖某的诉讼请求，认为市公安局2003年7月发出的《通告》“属没有强制力的行政指导行为”，“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，所以不对《通告》进行审查。赖某不服，提起上诉。12月2日，市中级人民法院二审判决驳回了赖某的诉讼请求，维持一审判决。但市中院认为，市民“拍违照片”不能直接作为处罚证据，因为依据《行政处罚法》的规定，调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分，不能委托公民行使。
【案例分析】
本案争议的焦点在于公安局是否可以采纳公民拍摄的照片作为行政处罚的证据。
具备证明力的证据必须具有关联性、合法性和真实性。证据的关联性，又称相关性，是指证据与案件事实之间存在法律意义上的联系。所谓证据的真实性是指，证据所反映的内容应当是真实的、客观存在的。证据的合法性是指证明案件真实情况的证据必须符合法律规定的要求。证据的合法性需要满足两点要求：（1）手段合法，即证据必须经合法手段收集，通过非法手段收集的证据不能采信；（2）形式合法，不符合法律规定的表现形式的证据不能作为定案依据。
行政处罚所依据的证据除了具有真实性和关联性以外，还必须具有合法性。“违章照片”是否合法是判断其能否作为定案依据的核心。根据《最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（简称《证据规定》）第57条的规定，以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料，不能作为定案依据。这一规定表明，以偷拍、偷录、窃听等手段获取的证据材料并非都不能作为定案依据，只要不侵犯他人合法权益，仍然可以作为定案根据；但是，如果侵犯了他人的合法权益，便不能作为定案依据了。当然，如果具备一定的违法阻却事由，则可以排除上述规定的适用，通过合法性的检验。例如，《道路交通安全法》第114条规定：公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。这一规定构成对上述规定的违法阻却，由电脑控制的交通技术监控偷拍的记录资料可以作为行政处罚的依据。
本案中，市民孔某偷拍的照片并不能作为行政处罚的证据。（1）市民孔某的偷拍行为侵犯了赖某的隐私权，依据《证据规定》第57条，应依法被排除。当然，公共场合的个人行为也并非都受隐私权保护，在特定场合下可能不再受隐私权保护。（2）市民孔某的偷拍行为并不具备违法阻却事由：1>宪法并没有赋予公民监督其他公民的权利。宪法明确规定了人格尊严不受侵犯，未经他人许可对他人的生活进行偷拍，无疑是对公民人格尊严的严重侵犯，为宪法所不容。2>法律法规规定，公民发现违法行为，可以举报、提供线索并提供证据。但这并不意味着允许公民通过非法途径获取证据，也不意味着对于公民提供的证据可以不经审查而直接作为定案依据。只有法律明确规定可以偷拍，偷拍才具有违法阻却是由。本案市公安局的《通告》本身就与我国宪法及其上位法的规定相抵触，允许公民进行偷拍的规定本身就是违法的。综上所述，市民的偷拍行为不存在法律上的根据，一般情况下偷拍所获得的照片不能作为处罚的依据，只有在特定的情况下，即不侵犯他人合法权益时，方可作为处罚的依据。
【法律评语】
本案市中级人民法院的意见是适当的，有利于实践中关于市民“违章照片”争论的解决。虽然鼓励民众相互监督可以起到减少交通违法的效果，但是在没有解决公民监督权与隐私权的冲突，以及对于违拍者人身权益的保护问题之前，此种措施是与我国的法制建设理念相违背的。
（五）行政强制
根据《行政强制法》的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。其具有暂时性、保全性、单向性的特点。
行政强制执行，是指行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制履行义务的行为。其具有执行性、从属性、强力性的特点。
（六）行政征收
是指行政主体凭借国家行政权，依据法律规定，根据国家和社会公共利益的需要，以强制方式向行政相对人无偿的征集一定数额金钱或实物的行政行为。其具有强制性、无偿性、法定性的特征。
（七）行政确认
是指行政机关或法律法规授权组织依职权或应申请，依照法定权限和程序，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，给予确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。
行政行为
（八）行政不作为
是指行政机关负有某种法定的作为义务，但是在有关当事人向其提出申请后，行政机关拒绝履行或不予答复的行为。
案例3：某公安局拒绝履行法定职责案
【案情】
原告刘某与周某、冯某是邻居。2004年10月1日晚7时许，刘某与周某因院内石榴树问题发生口角。后冯某也到院内，并与刘揪扯在一起，把刘某打伤。当晚，同院邻居马某、冯某、张某（刘某之女）先后向110报警。某派出所民警接警后赶赴现场，发现刘某倒在地上，头部有血迹。此后，民警对各方以及相关证人先后进行了询问，并于同年11月14日组织双方进行调解，但是未能达成协议。同年12月7日，经某市公安局法医鉴定中心鉴定，刘某所受伤害属于轻微伤（偏重）。在刘某提起行政诉讼之前，某公安分局未对此案进行处理。在本案审理过程中，某公安分局于2006年3月15日根据《治安管理处罚法》相关规定，对冯某作出治安拘留7日的处罚决定。在此情况下，刘依然坚持本案诉讼。
【案例分析】
本案某公安分局拖延履行法定职责，构成行政违法。民警在接到报案后及时出警，并按照程序调查取证，并组织了双方调解，对此应当说公安机关是按照法定程序处置。问题是，在双方未能达成调解协议，且刘某经过鉴定属于轻微伤的情况下，公安机关未能按照法律的规定，对本案及时进行处理。该分局存在拖延履行法定职责的问题。虽然后来在本案行政诉讼中，该分局于2006年3月15日根据《治安管理处罚法》相关规定，对冯某作出治安拘留7日的处罚决定。但是，这并不能否认其拖延、推诿的违法事实。
【编者】
行政管理实践中存在的行政机关拖延不作为、行政效率低下或滥用裁量权的情况，极大地侵害了民众的合法权益。虽然该分局于案发1年零5个月后对冯某作出治安拘留7日处罚决定，但原告刘某依然坚持行政诉讼。从这里可以看到，行政机关拖延履行法定职责不仅会造成当事人矛盾升级，甚至会扩大到对政府公信力的质疑。
第三
依法行政的基本要求
依法行政就是行政机关行使行政权力，管理社会公共事务，必须有明确的法律依据或法律授权，严格遵守法律、法规的具体规定，并对行政行为的后果承担相应的责任。
依法行政具体要求为以下六点。
合法行政
是指行政权的存在、行使必须依据法的规定，符合法的原则，并且不得与法相抵触。
案例：
合理行政
是指行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为做到合情、合理、恰当和适度。
程序正当
是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
高效便民
是指行政机关应当依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。
诚实守信
此原则又称信赖保护原则，其基本涵义是行政机关对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。适用有三个基本要件：信赖基础、信赖表现、信赖值得保护。
权责统一
又称为责任行政原则，是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应当处于一种负责人的状态，不允许行政机关只实施行政活动而可以对自己的行为不承担责任。
案例1：杨某诉A市交管局行政处罚案
【案情】
1999年11月18日，杨某骑自行车在A市某路口遇红色信号灯未停，违章闯红灯。该市交管局第二大队执勤民警谢某对杨某的违章行为予以纠正，并当场开具公安交通管理处罚决定书，对杨某处以罚款50元。杨某本人签字，同时到附近银行交纳了50元罚款。事后，杨某认为处罚错误，不应适用A市《道路交通管理规定》，而应适用该省《道路交通管理条例》。该省《道路交通管理条例》第五十九条规定：对于非机动车的此类违章行为最高处罚5元或警告；而该处罚适用的A市《道路交通管理规定》第五十三条规定：对非机动车违章行驶处50元以下罚款或警告。杨某不服该行政处罚，提起行政复议，复议机关作出维持罚款50元的行政处罚决定，于是杨某向法院提起行政诉讼。
原告诉称：被告作出的行政处罚适用法律法规错误，应使用本省《道路交通管理条例》第五十九条第二款之规定，对于原告这样的违章行为应处以5元罚款或警告的处罚。被告对其处以50元的罚款，违反了该条例。请求法院撤销被诉具体行政行为，责令被告返还多收的45元钱，并负担所有的诉讼费用。
被告辩称：A市制定的《道路交通管理规定》是一部地方性法规，于1995年7月21日经本市第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议表决通过，并于1995年8月11日经本省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准，在本市具有普遍的约束力。本案中的原告在十字路口违章闯红灯，违反了该地方性法规第五十三条之规定，被告根据这个规定对原告进行处罚，事实清楚，程序合法，处罚适当，符合法律规定，应当予以维持。对于原告主张本市《道路交通管理规定》与本省《道路交通管理条例》不相符合的问题，由于他们都是合法、有效的法律规范，而被告自己仅仅是一个执法机关，无权对此作出判断，只要本市的这个规定尚未被撤销，被告就有义务遵守和执行。
在后来的审理过程中，被告主动找到原告杨某，将处罚变更为罚款5元。改变行政行为后，杨某申请撤诉，法院准许。该案最后以被告改变具体行政行为，原告主动撤诉而结束。
【案例分析】
在我国，作出行政行为的法律依据种类繁多，包括宪法、狭义的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章等等。这些法律规范具有不同的效力层级，其中宪法最高，然后是法律，行政法规次之，再次是地方性法规、自治条例和单行条例，最后是部门规章和地方政府规章。按照《立法法》的规定，上位法优于下位法，下位法与上位法抵触者无效（自治条例、单行条例作出变通规定的除外）。虽然《立法法》中还规定了特别法优于一般法、后法优于前法，但这些原则只在同位的法律规范中适用，不能动摇上位法优于下位法这条原则。
这个案件的特点在于，行政行为所依据的规范违反了上位法，虽然行政行为亦存在法律依据，但该行政行为仍然属于违法，这涉及行政法的基本原则----合法性原则。合法性原则要求行政行为须有法律依据，还要求该依据本身亦必须合法。
本案中的行政机关的违法之处在于，对于相同领域不同层级的两个法律规范没有进行比较和判断。虽然作为该市的行政机关，有执行该市地方性法规的义务，但同时，任何一级行政机关还有执行上位法的义务；如果上位法与下位法的规定不一致，应优先适用上位法，同时将这一问题向上级机关或其他权关机关反映。因此，本案中的被告所称“自己仅是一个行政机关，无权质疑地方性法规的合法性”，这不能成为其盲目执行下位法而违反上位法的理由。
【法律评语】
看了这个案件，我们都会有一个疑问：本案中的被告对于未被撤销的但是违反了上位法的现行法律规范是否只有执行的义务？如果不是只有执行的义务，那么应该怎么做呢？面对这样的问题，我们应该清楚的知道，在下位法与上位法冲突时，盲目执行下位法只能造成违法行政的后果。在工作实际中，行政机关遇到这样的问题，应当报上级机关处理，如果上级机关认为自己不能处理的，还应进一步报上一级机关处理，直到有权机关作出答复为止。如果上级机关要求下级机关执行违反上位法的法律规范，由此导致的违法后果，下级机关及其工作人员不承担责任；但下级机关及其工作人员执行明显违法的决定或命令，仍应依法承担相应的责任。
我们共同学习了行政主体、行政行为；依法行政的基本要求，以及证据在复议、诉讼中作用。希望对大家在以后工作中有所帮助，最后，祝大家工作顺利！身体健康！
